一、对行政管理的含义三种不同角度的解释

　　现代意义上的行政管理，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的：

　　（1）政府的组织结构。从政府的组织结构来考察行政管理，有小政府和大政府两种观点。从小政府的观点看，行政管理就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政学者w．魏洛比是持这一观点的代表，他认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。从大政府的观点看，行政管理则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯·尼格罗认为，行政管理“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用”。

　　（2）从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。这一著名的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。

　　（3）从管理角度加以考察。从这一角度出发，行政管理被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国公共行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算，即著名的“POSDCORB”七功能说。H.西蒙认为，“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”。

　　以上三种典型的观点都有其合理的部分。第一种定义至少指出了行政管理的主体，尽管对这一主体的确切身份有争议。第二种定义指出了行政与政治相比时所具有的地位，明确表明行政是执行性的，即执行政治的意志，而这一政治的意志在现代西方国家则是由立法机构来体现的。事实上，这也是西方公务员是事务性人员，在政治上保持中立的理论基础。第三种定义则指出了行政管理作为管理活动所具有的一系列特征，这对于从技术角度去理解和研究行政活动是很有裨益的。

　　但这些定义也存在着一些缺陷。第一种定义尽管指出了行政管理的主体，但对客体的说明却比较含糊。第二种定义事实上在提出不久后就受到批评，理由之一是政治和行政不能脱离，两者必须紧密联系、相互配合，因为属于政治范畴的政策的制定首先必须基于对实际状况的了解。因此，两者在相当程度上是互为一体的。第三种定义涉及了管理的技术特征，但忽略了行政管理特定的对象，可用之于一切管理，例如企业管理。

　　二、行政管理的概念

　　总之，行政管理就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。首先，行政管理是一种活动，主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不将立法和司法机构列入此内。其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。最后，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。